前言

公私合作伙伴关系（PPP）—公共部门与私营部门签订长期合作协议，由私营部门承担大量风险和管理责任，提供基础设施或服务，在提升基础设施效率，缩小基础设施差距，保持经济稳定发展方面发挥重要作用。但是PPP采购和管理复杂，政府需要制定合适的采购制度，透明高效地采购项目，并进行有效合同管理和监管，实现政府和消费者预期的物有所值。

由此，世界银行于2015年开始独立对外发布PPP采购标杆管理报告，隶属于世界银行的公共采购标杆管理（BPP）项目之下，由世界银行PPP跨部门解决方案（PPP CCSA）和世界银行全球指标组共同编写。旨在介绍各经济体PPP采购监管框架的关键方面，评估政府准备，采购和管理PPP的能力，以此规范政府公共采购与政策制定，帮助政府评估其采购体系的绩效，并为私营部门提供独特的采购信息。

本文属于2017年世界银行PPP采购标杆管理文件的精要导读，介绍世界银行调研的82个经济体PPP采购监管框架与各阶段实践做法的对比评估，地理上涵盖东亚和太平洋地区（EAP）12个，撒哈拉以南非洲地区（SSA）20个，中东和北部地区7个非洲（MENA），13个欧洲和中亚（ECA），拉丁美洲和加勒比地区14个，南亚6个，经济合作与发展组织高收入国家10个（经济合作与发展组织）经济体。

本文将分为执行摘要、PPP监管框架与制度安排、PPP模式的准备阶段、PPP采购、USPs和合同管理、专题打分对比表七个方面进行详细阐述。（了解全文参照 http:// bpp. worldbank. org），为政府和私营部门PPP采购管理实践提供参考，文中做法并不代表作者观点与建议。

1.执行摘要

公私伙伴关系（PPP）项目正在全球发展，作为提供基础设施的手段。政府准备，采购和管理这些项目的能力对于确保实现预期效率的提高至关重要。目前没有系统的数据来衡量政府的这些能力。2017年PPP采购标杆管理首次收集和提供大量的可比较和可行的PPP采购数据，提供了一套评估监管的框架和82个经济体的管理PPP采购的做法。

2017年PPP采购标杆管理将对涵盖PPP项目周期主要阶段的四个领域的进行分析：PPP的准备阶段，采购阶段和合同管理以及企业自提建议书（USPs）的管理。通过大量广泛搜集PPP交易的数据，由专家对每个地区的各项PPP管理绩效进行评分，平均绩效因地区和收入水平而异。图1显示，收入水平越高的组，四个领域的绩效越高。数据还显示，亚太经济合作与发展组织（经合组织）的高收入地区和拉丁美洲和加勒比地区的平均水平达到或高于平均水平。

2017年PPP采购标杆管理表明，在衡量的四个领域中，大多数经济体缺乏良好的实践。尤其是大量经济体在两个方面的表现评分较低：项目准备和合同管理。因此，这些活动的监管仍然有提升的空间，尤其是在开展PPP采购流程之前，以及在PPP合同签署之后进行的活动，如下面例子所示。

 

 

 PPP项目采购标杆管理对不同地区和收入水平小组的评分(分数1–100)

82个经济体反映了一系列监管框架和公私伙伴关系的体制安排。所有经济体都制定了专门规范PPP的具体框架，其中71％的经济体具有特许经营或专门的PPP法律（其中25％与特许权法律共存），11％具有PPP指南或政策，其余18％的经济体采用一般采购法来管理他们的PPP合同。监管框架可能会有所不同，一个经济体采用一般采购法并不妨碍它推行PPP项目。事实上，在过去五年里，使用一般采购法的15个经济体中有13个已经投资了PPP项目。 PPP中心非常普遍（85%被调查的经济体都拥有他们），但只有16％在PPP采购阶段发挥主导作用，例如进行招标过程。

这些调查结果揭示，确保PPP项目财政可承受，并符合国家投资计划的方法是很复杂的。PPP的财政管理和PPP项目与投资重点一致性是两种主要的方法，前者确保项目在财政上可承受的，后者确保根据项目的战略重要性和影响性挑选PPP项目，而不是根据节省政府预算外开支的多少挑选。近四分之三的经济体在发起PPP采购过程之前要求财政部批准。然而，只有55％在法律上要求PPP计划和其他公共投资的优先顺序保持一致，只有四分之一的有确保一致性的详细程序。

严格的评估对于项目准备至关重要，但许多经济体并没有采用专门的评估方法。在新兴市场国家吸引私营部门投资，面临的一个主要挑战是准备一个良好交易结构的PPP项目。大约三分之二的受访经济体需要进行PPP项目的社会经济影响评价，负担能力，风险识别，可融资性和比较评估（PPP模式与传统采购模式）。 然而，只有约三分之一的这些经济体采取专门的方法进行这种评估。在几乎一半的经济体中，根本不需要进行市场评估，只有约10％的经济体对市场评估采用专门评估方法。 因此，许多经济体可能在没有系统地衡量市场前景收益的情况下将项目推向市场。

在PPP采购方面，许多经济体的表现已趋近于公认的良好实践。然而，在两个方面仍然有改进的空间：（a）授予潜在投标人提交投标的最短时间，（b）处理唯一投标人的方法。 PPP项目很复杂，需要付出极大的努力，因此需要足够的时间来制定合理投标书。尽管如此，40％的受访经济体并没有规定准备标书的最低期限，也没有要求期限少于30天 。 此外，只有15％的经济体有一个详细的程序来处理唯一投标者的情况，因此赋予采购部门设置此类程序的权力。

信息披露方面的做法仍有较大的改进空间。一个透明的竞争过程对于提高项目的产出和基础设施的运营效率至关重要。透明的过程需要公开提供并确保项目竞争性相关的所有信息。大多数经济体进行招标公告（93％）和PPP的公告（74％），只有23％的经济体发布了PPP合同，而且很少在网上公布。

在PPP的合同管理阶段，透明的信息系统至关重要，但只有16％的经济体要求将数据公开。 尽管在大多数经济体中，私营部门必须定期提供业绩信息，采购部门必须收集（60％和73％，分别地），只有16％的经济体要求公开这些信息。

在某些情况下，再谈判和合同纠纷可能是不可避免的，但三分之一的经济体并未对其进行全面监管。 重新谈判和争议可能损害PPP项目预期效益的实现。如果过于频繁，可能会在未来的PPP项目中引发机会主义行为。 受访经济体处理重新谈判的方式是不同的，31％的经济体既不在监管框架中解决这个问题，也不将其单独视为合同事项。虽然大多数经济体（85％）的管理框架提到了PPP的争议解决机制，但只有27％的经济体建立了解决争端的具体机制。

许多经济体对企业自提建议书（USPs）不进行规制。报告指出，很少经济体有明确的评估程序。处理企业自提建议书（USPs）的困难在于如何把握鼓励私营资本提交创新的项目想法与保持竞争性招标过程的透明度和提升效率这两者之间的平衡。在受访经济体中，32％没有明确规制企业自提建议书（USPs）的规定。即使在有这些规定的经济体中，只有21%的经济体在确保与政府投资重点保持一致方面提供了一个详细的框架，只有13％的经济体规定提交建议书的时间超过90天——在竞争性招标过程中，合理的竞争时间的设定也是对原始发起人的一种挑战。

2. PPP的监管框架和制度安排

PPP采购标杆管理文件收集了82个经济体采用的不同类型的监管框架和PPP制度安排的信息。法律传统和PPP类型的多样性表明，没有一种最好的方法来编制PPP框架。相反，建立PPP的正确方式取决于不同司法管辖区内的行政和法律传统以及政府的目标。因此，PPP采购标杆管理文件并不认为某种特定形式监管框架更好或更差。

本部分仅介绍了建立PPP框架和制度安排的各种方法，而不对其进行评估。这些信息旨在使读者更好地理解对后续四个专题领域的评估。

 2.1 PPP监管框架

这项工作依赖于对监管框架一词的广义解释，包括法律、法规、制定的政策、指南，甚至适用的判例法。当合作者认可时，它还包括通常遵循的做法。法律制度 (普通法与大陆法) 的类型很大程度上影响了特定经济体中PPP 监管框架的类型。“普通法”法律制度的经济体往往依赖政策文件和行政指导材料, 而具有“大陆法”法律制度的经济体可能通过具有约束力的法律文件或法律法规中建立详细的PPP框架, 并在具有法律效力的细则和规定中加以阐明。

即使在法律制度相似的经济体之间，在PPP规制方面有仍有很大的区别。部分原因在于，PPP很少受到单一法律文件的约束，而是受到法律，法规，法令，制定政策和指南等一系列法律文书的约束。此外，其他法律法规虽然不是专门针对PPP，但土地所有权或公共财政管理等事宜的法律规范也可能对PPP产生影响。PPP的监管框架因经济体而异，取决于所有这些因素是如何结合在一起的。

分析每个经济体如何选择监管PPP，归纳PPP的监管框架类型。除了对其进行说明和描述之外，还分析其应用范围和局限性。本报告中附件1概述了受访的82个经济体所采用的PPP监管框架的类型。

本报告受访的经济体中，将近一半（49％）采用了专门的PPP法律或法案管理PPP（图2）。这种形式是建立PPP监管框架的最常见的方式。在这些经济体中，法律或法案所涵盖的范围和所使用的名称也有一些不同（例如，菲律宾采用了建造-经营-转让（BOT）法，而不是PPP法），甚至在所采用的法律文书的等级上也不同（例如，越南通过行政命令而不是法律来管制PPP）。另外，7％的经济体（柬埔寨，智利，哥斯达黎加，蒙古，尼加拉瓜和巴拿马）只颁布了特许权法。

 

 

PPP监管框架的类型(百分数, N = 82)

在15％的受访经济体中，PPP法律与特许权法共存。在这7个经济体中，PPP法和特许法是相辅相成的。例如，在阿根廷，PPP 法律以特许权法为补充，而其本身又作为公共采购法的补充。对于这七个经济体（阿根廷，波斯尼亚和黑塞哥维那，保加利亚，摩尔多瓦，波兰，突尼斯和乌克兰），适当地对这两个法律文书的规定进行了单独分析。然而，其他五个经济体（巴西，法国，塞内加尔，多哥和俄罗斯联邦），根据合同的具体特点，明确区分了两种制度，一个用于PPP，另一个用于特许经营。例如，在巴西，对于PPP项目，政府为私营部门提供的基础设施提供付费，而特许经营则不涉及政府付费。在法国，区别于转移给私营部门的风险，特许经营要求转移一部分涉及市场波动影响下的风险（但不完全排除政府支付）。对于这五个经济体而言，PPP采购标杆管理文件对特许经营和PPP进行了区分，从而了解这两种制度所带来的差异。

与采取特定的PPP法或特许权法进行管制的方法不同，在18％的经济体中，PPP是由一般的公共采购法律管辖的。在其中一些经济体中，PPP或特许权在法律中被特别提及进行说明，或被列为特定类型的合同（例如，多米尼加共和国在其公共采购法中将特许权列为一个特别部分）。

最后，11％的经济体主要通过指南，政策或类似手段（澳大利亚，加拿大，中国，印度，牙买加，马来西亚，新加坡，南非和斯里兰卡）来规范PPP。“普通法”体系的经济体的情况大多如此。规制PPP的各种方法之间的界限有时是模糊的。例如，在英国，指南和政策文件载有大量关于PPP开发的规定，但公共采购法也同样适用于PPP采购程序。

与监管框架中引入PPP的监管模式密切相关，一些经济体对可能采用PPP的行业部门施加严格限制。在某些情况下，如智利，对行业部门没有正式的限制，但是在政府监管下的完全由私营部门运营的一些行业部门（电力和电信）中不使用PPP。在其他情况下，私营部门参与特定行业部门提供基础设施的行为受行业部门法律法规的约束，并不适用PPP法或特许权法。例如，哥伦比亚的电信，港口和公共发电设施等行业就是如此。最后，在少数几个经济体中，对某些地区的某些活动，限制使用PPP。在乌拉圭，卫生和教育中心的基础设施可以通过PPP提供，而卫生和教育的服务则不能通过PPP提供。

2.2 制度安排

PPP可以以不同的方式进行管制，PPP项目的开发也可以在不同的制度安排下进行。评估PPP制度框架时，尤其需要考虑是否存在PPP中心（PPP unit）。PPP中心的定义为“由政府提供全部或部分援助的组织，以确保政府具备建立，支持和评估多个PPP协议的必要能力 ”。

考虑到PPP的复杂性，建立PPP中心可能会支持PPP的发展，但其本身并不保证PPP成功。因此，本报告并没有在是否建立PPP中心这一标准的基础上对经济体进行评分。尽管如此，通过调查受访经济体发现，PPP中心是普遍存在的，占所调查经济体的85％。

PPP中心（图3）的功能和作用在受访经济体中各不相同。在16％的经济体中，PPP中心不仅在采购过程中向采购部门提供建议，而且在PPP采购的过程中也发挥了更加积极的作用。在这种情况下，PPP中心既可以单独专门负责PPP采购（如在洪都拉斯，Coalianza是唯一可以采购PPP的公共机构），也可以与采购部门（如在阿拉伯埃及共和国）共同合作负责PPP采购。

 

 

制度安排类型 (百分数, N = 82)

2017PPP采购标杆管理文件涵盖和评价的专题领域

以下分章节介绍了PPP采购标杆管理文件中涵盖的四个专题领域：准备阶段，采购阶段，企业自提建议书和合同管理阶段。本调查包括了评估每个专题领域的问题。然而，本调查只对就最佳实践达成共识的题项进行评分。评分方法见本报告附件2。

3.PPP模式的准备阶段

在决定是否启动PPP采购程序之前，采购部门需要投入时间和资源，以确保这种选择是合理的，而且该项目已经准备进入市场。这项工作包括识别和评估适合采用PPP模式开发的项目，以及组织和设计PPP合同草案和审批文件。这个过程对于建立结构合理的PPP项目至关重要，这些项目更有可能既对政府物有所值也具有商业可行性。然而实践中，PPP模式往往非常草率地制定，没有什么经济手段或技术上支持。缺乏PPP项目的充分准备是新兴市场经济体在吸引私营经营者和更好地利用私人融资方的主要挑战之一。

PPP准备包括以下几个阶段：从识别可以采用PPP模式开发战略性基础设施项目开始。为此，必须根据全面的基础设施计划和严格的经济成本效益分析以确认项目的可行性和优先顺序。然后进行可行性研究，确保一个特定项目可以成功采用PPP模式。进一步评估PPP项目的结构，包括评估和决定风险的分配，研究市场的需求和容量。最后，在评估产生的PPP结构的基础上，采购部门必须制定启动PPP采购流程所需的文件，包括PPP合同草案。在所有这些工作中，理解清楚批准程序也是十分重要的，特别是当有财政部、其他政府机构或具有交叉授权的部门存在时。以下总结了PPP项目准备阶段中公认的最佳做法。

 

  PPP准备阶段中的最佳做法

最佳做法有助于确保PPP的采购决定是合理的，采购部门准备启动采购过程包括：

•    财政部或中央预算局核准该项目的长期财政影响。

•    在国家公共投资计划范围内，对项目与其他所有公共投资项目进行评估和确定优先次序。

•   该项目是充分合理的，基于：

> 社会经济分析；

> 财政负担能力评估；

> 财务可行性；

> 风险评估；

> PPP与公共采购比较评估；

> 市场评估。

•    采购部门准备PPP合同草案并将其纳入招标书。

•    采购部门对PPP模式合同和/或交易文件进行了标准化，以促进和保证一致性。

PPP采购标杆管理文件展示了PPP准备阶段中区域和收入阶层平均得分的差异（图4）。经合组织（OECD）高收入地区从其他地区中脱颖而出。欧洲和中亚地区（ECA）和南亚地区（SAR）的得分略高于平均水平，有趣的是它们是区域内部差异最小的区域。按收入水平分类时，有一个明显的趋势表明，收入阶层水平越低，项目准备的平均得分越低。

 

PPP准备阶段, 区域和收入阶层得分(得分范围 1–100)

为了评估不同经济体的PPP监管框架，本报告调查了PPP的审批流程，PPP的优先顺序进程、所有相关的评估（社会经济影响，财务负担能力，PPP方案物有所值评估，包括融资能力在内的商业可行性等）以及PPP合同草案的编制准备。还包括对获得土地的责任及对开发和运营PPP项目所需的许可证进行的试点评估。尽管收集的数据为所有经济体测度提供了一系列丰富的发现，但下面的小节将仅简要介绍与审批，PPP项目的优先排序和评估相关的调查结果。

3.1 PPP的审批

   PPP审批流程对项目准备的质量有重要影响。为确保PPP项目在财务上可持续，财政部应在PPP审批方面发挥明确的作用，特别是在财政承受能力和公共责任方面。调查确实发现，许多经济体遵循公认的最佳做法，即在采购程序启动之前，财政部或中央预算当局要求干预PPP项目的批准。例如，在阿拉伯埃及共和国，财政部长是PPP事务最高委员会的成员，该委员会负责批准所有PPP项目。但是，有27％的经济体不需要这种明确的干预。 此外，在44％的经济体中，在采购过程完成之后签订PPP合同之前，还需要同一部门的二次批准，以确保政府对采购过程与采购结果之间衔接部分的认可。

3.2 PPP项目的优先排序

PPP是一种替代传统基础设施采购模式的交付方法。不管基础设施项目是以何种模式采购，都应该在公共投资计划中进项目行识别和优先排序。因此，PPP项目应该从这个更广泛的公共投资计划和项目选择过程中筛选出来。这个过程通常包括社会经济分析，确保PPP项目受到与任何其他公共投资项目相同的审查水平。经过此过程之后，才对项目以PPP模式实施的可能性进行审查，并在之后进一步评估其作为PPP项目的可行性。

PPP采购标杆管理文件发现，总体而言，受访经济体的做法有相当大的改进空间。例如，在23％的经济体中，监管框架确实详细规定了保证PPP的识别和优先排序符合公共投资重点的程序（图5）。例如在菲律宾，采购部门必须（a）准备基础设施或发展计划，以识别可能以PPP模式开发的具体优先项目；（b）确保优先项目清单符合菲律宾发展计划，省发展计划和实物框架计划；以及（c）将清单提交给国家经济和发展管理局或投资协调委员会批准。同样，在肯尼亚，采购部门也需要根据其发展计划编制一个PPP项目筹备计划。然后提交PPP中心，PPP委员会和国家内阁对PPP筹备进行评估和批准。秘鲁有一个特别精确的机制，将PPP项目纳入到公共投资的范畴; 识别其在国家，部门，区域和当地优先事项中的重要性；并在SNIP（国家投资系统）的范围内宣布它们是可行的。

 

PPP项目的优先排序与公共投资重点之间的一致性(百分数, N = 82)

在39％的经济体中，相比其他公共投资项目优先考虑PPP项目是原则上要求并在实践中采用的，但是这些规定并没有详细说明具体应遵循的流程，而是由采购部门酌情决定实施。例如，在巴基斯坦，包括计划委员会在内的部门，将对巴基斯坦PPP项目进行筛选和评估，“确保与巴基斯坦政府的基础设施政策/战略保持一致”。在其余38％的经济体中，公共投资重点中PPP项目的优先顺序没有规定，这些经济体如何确保PPP项目和更广泛的投资计划优先项目的一致性尚不明确。

3.3 PPP的评估

在决定启动PPP采购之前，采购部门需要回答与财政承受能力，风险分配，商业可行性和物有所值相关的一系列关键问题，以确保PPP方案的可行性。此外，这个评估过程确保了项目的所有关键特征都被采购部门所理解，使他们能够正确地组织项目和设计PPP合同草案。

为了说明这些经济体在多大程度上遵循这一做法，本报告评估了PPP监管框架是否包括了以下要求：（a）评估项目的社会经济影响；（b）评估其财政承受能力；（c）识别和分配风险；（d）判断融资能力；（e）与传统采购方案进行比较评估；及（f）进行市场评估。

然而受访经济体中，大约三分之二的国家有对社会经济影响，财政承受能力，风险识别，融资能力以及比较评估进行评估的法律要求（图6），而这些经济体中只有约三分之一采用了进行这种评估的具体方法。虽然有法律要求是确保进行这些评估所必需的第一步，但还需要建立一个明确的方法，以使得采购部门可以对不同项目进行评估，并提高分析的质量和可靠性。最坏的情形下，缺乏具体的方法可能导致：（a）表面遵守法律要求而进行研究，但实际上不提供识别决策所需的关键信息；或（b）不遵循法律规定进行实施。

 

 

图6 PPP准备阶段的评估(百分数; N = 82)

在所分析的82个经济体中，多米尼加共和国和黎巴嫩是仅有的没有在法律上要求PPP采购之前进行评估的经济体。另一方面，立陶宛，菲律宾，南非和越南在法律上要求对上述所有方面进行评估，并且已经制定具体的方法进行评估。在88％的经济体中，采购部门在对PPP项目招标之前会进行社会经济影响评估。但是，只有29％的经济体制定了如何进行社会经济影响评估的具体方法。乌拉圭是一个具有详细的社会经济影响评估方法的经济实例：规划和预算办公室提供了支持材料和方法指导方针，包括投资项目设计和评估指南。

在财政承受能力评估方面，有84％的被调查经济体采用了这项评估，但只有26％的经济体已经制定了具体的方法。在一些经济体中，这一评估由财政部直接进行，如喀麦隆；或由PPP中心进行，如阿根廷；或由财政部监督下的采购部门进行，如摩尔多瓦。为了确保长期投入被切实地研究，一些经济体规定了一个固定的时间来分析：例如，东帝汶要求预测未来25年的未来支付和收入。在智利，财政部必须按照年度报告形式跟踪和详细说明特许经营产生的或有负债，哥伦比亚编制了一份或有负债手册，其中载有计算PPP的财政影响的方法。

77％的受访经济体进行了类似的风险调查，但只有29％的受访者采用了风险识别和分配的具体方法。而在一些经济体中，这些方法就是准备一份被评估的风险清单，正如在阿拉伯埃及共和国那样，而另外的41个国家制定了一个更全面的风险矩阵。例如，在菲律宾，采用一般优先风险分配矩阵表明要评估的风险类型，定义、分配方式和理由、风险减轻措施以及建议的合同条款。

同样，83％的经济体要求对项目的财务可行性或融资能力进行评估。尽管如此，只有21％的经济体采用了评估PPP项目可持续性的具体方法。 例如哥伦比亚就是这种情况，国家规划部门和财政部已经为评估一个项目的融资能力制定了一些指南。

在82个经济体中，77％的经济体需要在PPP和传统采购之间进行比较评估。但是，只有33％的国家制定了详细的评估编制方法。   

市场评估是受访经济体中最不常用的评估。仅在一半的经济体中被执行（包括没有法定要求的12％），只有11%的经济体有特定的方法。例如，在菲律宾，PPP中心和采购部门必须根据短期，中期和长期收入和经济增长的不同情况，进行确定私方经营者利益的市场调查。

4.PPP采购

相比于传统的公共项目采购，PPP项目采购通常会持续更长的时间，流程也更为复杂。PPP项目的长期性意味着私营部门的挑选对项目也会有长期的影响，因此，政府方为实现项目的物有所值，选择一个合适的私营部门对项目成功来说是至关重要的。

然而，PPP的较为复杂和长期的招投标流程也增加了政府方和私营部门的交易成本，而准备PPP建议书和参与PPP采购流程的成本越高可能会削弱采购的竞争性。PPP项目的采购流程基本原则就是要确保所有投标人公平地竞争，在设计采购流程时，除了要考虑降低交易成本，采购流程的公开性和透明度也是基本要素。

PPP采购标杆管理对比了所调查的所有经济体的PPP采购制度，并总结了实践中公认的最佳做法：

在PPP采购过程中确保公平竞争和透明度的最佳做法有：

•   评标委员会成员满足最低技术资质要求;

•   采购部门在线发布公共采购通知;

•   采购部门至少给予潜在投标人30个日历日时间提交投标书;

•   招标文件详细说明采购过程的所有阶段;

•   潜在的投标人可以提出问题以澄清公共采购通知和/或招标书中的内容，并且应向所有潜在的投标人披露相应的答复。

•   投标人准备并提交他们投标方案的财务模型;

•   采购部门严格且独立按照招标文件中规定的评估标准对投标书进行评估;

•   在只收到一份投标书的情况下，采购部门遵循某个特定程序以保证物有所值;

•   采购部门在线发布授标通知;

•   采购部门向所有投标人提供PPP采购过程的结果，包括选择中标者的理由;

•   在授标之后和签署PPP合同之前，选定的投标人与采购部门之间的任何谈判都会受到限制和规定，以确保透明度;

•   采购部门在线发布已签署的PPP合同。

4.1 投标人提交标书的时间

提交标书的时间长短对确保PPP采购公平也是很重要的，这个期间通常在招标公告或者其他招标文件中。监管层在相关法律中通常为提交标书设置一个最短期间作为PPP采购的强制性规定，以确保采购部门对于这个问题没有自由裁量权。如果没有强制的法律规定，采购部门可能会以合法形式缩短提交标书的时间，这可能会弱化采购的竞争，从而故意排除某些投标人参与PPP项目采购。

根据调查，93％的受访经济体要么有一个监管规定，要么有普遍遵循的惯例，来确定允许投标人准备和提交投标的最短时间（图7）。仅仅有最短时间的法律条款的规定是不够的。事实上，在23％的经济体中，采购部门仍然有权决定期限应该多长，导致投标人缺乏可预测性。

 

图7 授予潜在投标人提交投标的时间(百分数； N = 82)

4.2 缺乏竞争性：单一投标者情境

从PPP采购过程中获得物有所值的竞争是至关重要的。因此，如果只接收到一个标书，会引起人们对项目采取PPP方式是否合适的担忧，以及这个标书是否会实现物有所值。但是，即使只收到单一投标，投标过程也可能被认为是有效的。根据接收单一投标的原因，通常会有两种做法：(a)重新招标，适用于采购流程本身缺陷造成参与投标人数过少；(b)进行彻底的尽职调查以确保投标者完全符合要求。

接受单一投标可能是有问题的，因此值得通过监管层予以关注。在受访的一半的经济体中，PPP的监管框架根本没有解决这个问题。例如，在肯尼亚，秘鲁和塞内加尔，当采购部门收到单一的投标时，在授予PPP合同之前，他们不需要遵循任何具体的程序。而吉尔吉斯共和国，马达加斯加，塔吉克斯坦，坦桑尼亚和突尼斯在只有一个投标时，法律规定不允许授予PPP项目，而是自动启动重新招标程序。在剩余的大多数经济体中，PPP法律框架中的条款只是规定只要标书满足要求，单一的投标人是可以接受的，而没有具体说明这个问题的细节（图8）。

 

 

处理单一投标情形的方法 (百分比; N = 82)

4.3 PPP信息披露和透明度：由采购部门公开中标通知和PPP合同

PPP采购流程的公开透明有助于实现项目的物有所值，因此对招标通知、采购结果和合同信息进行公布是很明智的选择。

在受访的经济体中，对PPP招标通知和中标通知进行信息公开是一种趋势，（图11），而且广泛使用网上公开的方式。对于那些公开招标信息的经济体，仅仅有11%的受访经济体没有进行网上公开。对于中标通知，79%的经济体在线上公布。厄瓜多尔，黎巴嫩，蒙古和其他几个经济体依然是这一规则的例外，因为发布中标通知既不是法律规定的，也不是惯例做法，这使得私营部门的选择缺乏透明度。

在公布PPP合同方面，情况是不同的，只有24％的经济体进行了公布。一些国家，如哥伦比亚和葡萄牙，在网络上发布了已签署的PPP合同的全文。然而，其他经济体选择发布PPP合同的摘要，仅以简明的语言说明其复杂的条款，使公众和第三方更容易阅读合同。

 

 

PPP采购过程中获取信息的途径(百分数, N = 82)

 

整个PPP采购过程中与投标人进行的交流互动

招标人发出招标通知后，投标人将根据招标文件中的详细要求编制投标书。在准备标书过程中，采购部门需要确定如何与投标人互动以及互动程度。

通常，招标文件中规定了与投标人进行互动的程序和允许的话题，从而保证了采购过程的透明度和公正性。投标人和采购部门之间的互动形式包括单纯的信息交流、互动式对话和面对面的会议和谈判。

除阿尔及利亚，刚果共和国，印度尼西亚，马达加斯加，巴布亚新几内亚，泰国和多哥外，其余所有受访经济体都允许感兴趣的投标人发出澄清招标文件（公共采购通知书，招标书等）的请求。虽然大多数经济体都公开提供交流结果，但喀麦隆，刚果民主共和国，加蓬，伊拉克，蒙古，乌克兰和赞比亚等经济体并不要求这样做。

在一些经济体，采购部门也可以采用“竞争性对话”的程序，其中包括与两个或更多投标人在其拟定投标书时进行更广泛的接触。在这个程序中，投标人提交技术方案，然后收到采购部门的反馈和讨论。通过这些讨论，他们可以在提出最终投标之前，将他们的投标书与采购部门的需求结合起来。^a在45％的受访经济体中，竞争性对话要么是法律允许的，要么是在实践中可以采用的。后一种情况可以在孟加拉国，加拿大，牙买加，缅甸和美国存在。即使可以进行竞争性对话，但其内容和结果并不总是向所有潜在的投标人披露，例如在亚美尼亚，喀麦隆，科特迪瓦和阿拉伯埃及共和国，这些国家没有披露这些信息的要求。

在合同授予后和签署合同之前，采购部门与投标人的互动也应受到监管。谈判应根据国际上的最佳做法进行广泛的限制和规范，以防止破坏竞争性招标程序，扭曲评标标准。在43％的受访经济体中，监管框架不以任何方式限制或规范，在授予和签署PPP合同之间期限内，采购部门与选定投标人之间的协商谈判。而波斯尼亚和黑塞哥维那等经济体则完全禁止这种谈判。在这两种做法之间，一些经济体则明确规定谈判协商规则，以确保所有投标人的公平。例如，在澳大利亚，任何谈判之前都会先制定谈判参数时间表。这个时间表会解释任何偏离投标文件商业原则的情形。^b

a.   世界银行 2014, 章 3.5.4.

b.   澳大利亚, 章节 4.4.1, 2012年新南威尔士PPP指南.

 

文章源自@全球工程经营